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地方舉債回潮
6月14日，8億元12儀征債發行完畢。至此，僅今年上半年，企業債發行規模即已突破3000億元大關，與過去三年企業債年度發行規模相當。而這僅行至半程。下半年尚未開始，監管當局不僅無意收緊發行節奏，而且正在醞釀進一步加快審批步伐，為接下來更多企業債融資打開方便之門。進入5月，地方政府企業債申報“盛況空前”。國傢發改委設定每周三統一受理發行材料，首個受理日，100多傢發行人遞交材料，需拿號排隊，該情形與醫院掛號候診無異。接近國傢發改委權威人士對《財經》(博客,微博)記者表示，接下來將在防范風險的同時，改進制度、加快速度，推動企業債發行，提高直接融資比重。對於全年總融資規模，相關部門和投資機構的估算是可能接近7000億元（含鐵道債1500億元）。據悉，國傢發改委已形成瞭一份規范企業債發行和監管的相關文件初稿（下稱“初稿”），正在征求各方意見。其擬在註重防控企業債償付風險的同時，進一步拓寬發債主體范圍，壓縮審批時間，提高發行效率。在外界看來，所有這一切，均基於中國經濟今年以來的增速放緩。尤其是進入二季度，貿易、消費、投資均呈緩增之勢，“硬著陸”可能性上升。在東部一些經濟發達地區，中小企業減產、停產者多，商業銀行甚至一度出現貸款需求不旺的局面。為避免經濟發展失速，新一輪“穩增長”組合拳從“兩會”之後開始顯現，從5月起明顯加速，投資拉動是其中的重點，多渠道融資成為關鍵。除瞭財政政策更趨積極，央行貨幣政策亦在有節奏放松，降息成為現實行動。商業銀行一度“隻收不貸”的地方政府融資平臺貸款（下稱“平臺貸”），最近也出現松動跡象。5月信貸數據顯示，商業銀行中長期貸款環比止跌回升。種種跡象表明，在新一輪“穩增長”政策帶動下，地方政府融資平臺（下稱“融資平臺”）的融資環境開始寬松，可能直接帶動地方政府舉債再次發力，這令外界重新開始擔憂地方債務問題的惡化與潛在風險積累。據瞭解，從去年以來，不少地方政府通過各種渠道籌集資金後，僅將少量資金投資於保障房、基礎設施等相關領域，而將大量資金用於償還既有債務。最近一年多，地方政府“借新還舊”的債務置換，以及金融監管當局支持下的“平臺貸”展期、重組，一系列監管容忍使得超過10萬億元的地方政府債務風險在今年以來開始逐步緩釋。可以說，面對去年開始顯現的地方融資平臺風險，“時間換空間”，是決策層和監管當局解決地方債務的基本思路。但“有限騰挪”僅是暫時轉危為安，其債務風險隱憂並未真正化解，若新的地方舉債回潮，債務風險可能再度增加。對此，金融界人士提出的解決之道是，應盡快探索建立一套規范和透明的地方債務管理體制，避免地方債務風險重新過度集中。城投債再度洶湧今年企業債發行總量將達到約7000億元（含1500億元鐵道債），為歷年之最。其中地方企業債近5000億元，較往年增幅超過100％今年以來、特別是全國“兩會”之後，國傢發改委在一定程度上放松瞭企業債發行審批。三四月，債券市場熱度空前，甚至出現銀行理財、債券基金搶債的罕見情形，整個二季度，企業債發放速度明顯加快。數據顯示，截至6月14日，企業債共發行178隻，融資規模為3025.9億元。中債統計數據顯示，其中地方企業債（也稱“城投債”）發行165隻，共募集資金2011.9億元。無論發行數量和融資規模，已接近歷史發行高點。2009年，受4萬億刺激政策推動，全年共發行企業債3252.33億元，創瞭歷史新高。按今年上半年的發行速度，全年企業債融資規模將超過6000億元。不過，其中有一點重要變化，今年以來，企業債單隻發行規模較往年下降。據瞭解，這是國傢發改委為平衡地區差異，有意壓縮單隻規模，盡量滿足更多地方城投類公司的融資需求，這也有利於分散各地方的債務風險。過去四年間，伴隨2008年中央“4萬億”經濟計劃的出臺，企業債發行呈現從低到高再到低的走勢，在最火熱的2009年，企業債共發行180隻，其中地方企業債152隻，融資規模總計2218.18億元。今年城投債再次勃興，市場和監管部門大都歸因於雲投事件（相關報道見《財經》2011年第18期“雲投集團重組震蕩”）負面影響消除。2011年，雲投事件引發市場違約風險，投資者信心跌落至冰點，企業債發行中斷三個多月。盡管企業債審批並未因此暫緩，但2011年下半年批準的總額約600億元、近60隻企業債被延至今年發行，這是推高當前發行規模的一個表面原因。事實上，今年以來貨幣政策微調，發改委審批節奏加快，企業債的松動與經濟走勢密切相關。前述接近國傢發改委權威人士表示，自去年下半年以來，經濟增長明顯減速，今年春節後，發改委就加快項目審批節奏，而企業債作為國傢發改委調控地方政府融資的手段，率先松動，效果明顯。目前地方政府融資熱情再次高漲。5月初起，國傢發改委內部規定，每周三安排專人，在指定場所統一受理發行人材料。監管部門和市場普遍認為，這一盛況至少延續至年底，全年融資量可觀。除瞭為配合宏觀調控的需要，加快審批節奏，監管層對企業債有著更深遠的制度層面考慮。這或許將為企業債的進一步發展拓展空間。5月初，國傢發改委財金司召集多傢券商小范圍溝通後，在綜合現有企業債所用發行監管規范的基礎上，迅速起草瞭進一步規范企業債發行和監管的相關文件初稿。其基本內容涵蓋兩個方面，規范企業債發行監管流程和進一步加快發行審批速度。“初稿”擬明確承銷商職責， 防范違約風險，進一步規范發行審批流程，明確地方政府償債義務。同時，其中還涉及部分發行監管環節的重要調整，例如擬放寬發行主體范圍。目前企業債發行主體選擇遵照“2111”規則（即允許省級城市有2傢城投公司發行企業債，副省級城市1傢，地級市1傢，全國百強縣1傢），經過三年大規模發行後，發行主體信用逐漸下移。未來發債主體或突破這一范圍，非百強縣有望獲得發債資格。發行審批環節，擬將原先由國傢發改委主任簽字、再轉送人民銀行和證監會會簽的流程，修改為三個部委同時會簽，如此一來，審批時間減少約十天。“初稿”形成後，目前正在征求市場意見，修改完善。作為國傢發改委內部文件，報批程序較為簡單，起草、修改完成後，隻要時機成熟，即可向外發佈。通過這一系列的規范和改革，企業債發行將進一步提速。監管部門和一些市場機構的估算表明，今年企業債發行總量將達到約7000億元（含1500億元鐵道債），為歷年之最。其中地方企業債近5000億元，較往年增幅超過100％。銀行“平臺貸”松動銀監會對“平臺貸”政策不變，但在實際操作層面，監管部門賦予瞭各傢銀行更大的靈活度相較於企業債新的井噴之勢，上半年銀行信貸則顯現出新動向。6月11日，央行公佈的5月金融統計數據顯示，當月新增貸款額有所回升，達到7932億元。信貸結構看，非金融企業及其他部門貸款增加5758億元，其中，中長期貸款增加1699億元，占比達29.5％，高於4月23.6％。進一步分析發現，受新一輪穩增長政策的帶動，中國基礎設施投資的快速反彈，有效拉動瞭中長期貸款需求。不過，5月四大行信貸投放疲軟，與4月份新增貸款數量基本持平，中長期貸款的投放主力為區域性中小銀行。5月初，中國民生銀行(600016,股吧)一位副行長對《財經》記者表示，該行仍在按照銀監會監管要求，壓縮地方融資平臺貸款，降低該業務比重，逐漸退出該領域。另一位股份制銀行負責人6月初向《財經》記者表示，地方融資平臺貸款的老賬尚需要時間進一步消化，但從下半年開始，對“平臺貸”的適度松綁，應當很有可能。信貸規模增加，僅僅是商業銀行“平臺貸”松綁的一種表現。三年前曾盛行的，銀行為城投類企業發債提供流動性擔保的做法，近日再次出現。6月5日，12嘉善債完成發行，該筆債券募集資金10億元，其償債保障措施中引入瞭中國工商銀行(601398,股吧)，稱在發行人遇到償債臨時困難時，將由工行嘉善支行承諾在付息或者兌付前五個工作日，給予其應付本息100％的流金門縣小額信貸動資金貸款，這一承諾的“前提條件”是“符合國傢法律、法規、工行嘉善支行信貸政策和貸款條件”，這是有條件的流動性支持。在最近完成發行的企業債中，出現瞭多起這樣的案例。銀行與城投債發行人類似的合作最早出現於2009年，當年銀行瘋狂貸款融資平臺，提供上述流動性支持通常為“無條件”，後來隨著銀監會對地方融資平臺監管收縮，此類“合作”逐漸淡出市場。此番類似案例再次湧現，說明當前商業銀行與地方融資平臺的合作，更加主動、靈活，一位國內評級公司的城投債評級負責人表示。今年2月，銀監會下發《加強2012年地方政府融資平臺貸款風險監管的指導意見》（下稱指導意見），外界解讀認為，銀監會對“平臺貸”政策不變，是持續收緊的重要信號。但在實際操作層面，監管部門賦予瞭銀行更大的靈活度。該指導意見延續平臺退出管理制度，規定退出類平臺新增貸款嚴格遵守產業政策、信貸政策和一般公司貸款條件，實行“誰貸款、誰承擔風險的責任追究機制”。在執行層面，商業銀行可以自主把握這一政策口徑，操作空間較大，難免會有不滿足條件的平臺公司退出。同時指導意見按照信貸分類制度，在原有“名單制”管理的基礎上，按照“支持類、維持類、壓縮類”進行信貸分類。對維持類平臺，各銀行可以新發放貸款，允許“回收再貸”，但貸款餘額不得增加，壓縮類平臺“隻收不貸”。銀監會要求各傢商業銀行結合自身實際，指定具體的分類條件和標準。可見，商業銀行相比往年的融資平臺監管規則，具有更高的自主性。“目前銀監會的做法，會對銀行業的風險管理產生負面影響。”標準普爾金融機構評級董事廖強認為，銀監會采取的監管容忍，允許銀行對貸款進行重組，卻無需對外披露重組貸款的規模，不僅使得外界根本無法獲悉真正有多少平臺貸款不能如期償還，難以形成外部有效監督；而且使得銀行管理者無法獲取平臺貸款的真實信貸成本信息，損害瞭銀行內部風險管理的有效性。此外，6月2日，停滯約四年的信貸資產證券化重新開閘，額度共500億元。基礎信貸資產種類擴大至國傢重大基礎設施項目貸款、涉農貸款、中小企業貸款、經清理合規的平臺貸。平臺貸被納入基礎資產，但份額不會很大，不過這卻是一個重要信號。廖強認為，“這可能成為解決平臺貸款流動性問題的一個重要手段。”目前，國傢開發銀行有望成為平臺貸資產證券化的唯一試點銀行，第一批基礎資產質量也將較為優質，因此其風險轉移的意義遠遜於解決流動性的作用。地方債務監管容忍今年初至6月14日，共計有60隻地方城投公司發行中期票據，募集資金規模600億元左右過去幾年地方政府舉債過程中，企業債引發的監管爭議較多。今年2月初，國傢發改委相關司局召集部分企業債發行人和中介機構，召開企業債券兌付、回售座談會。這是發改委承擔企業債發行監管職責以來，最大規模的此類溝通會。會議期間，針對今年42隻債券到期兌付回售、贖回事項，發改委官員明確表示，加強企業債後續監管，通過必要的審核監管和事前警示等措施，防范違約風險，保證今年到期債券按時兌付是底線。發改委官員多次警示地方政府官員，若一個省份發生一單實質性違約，當地金融環境和政府信用將嚴重破壞，很難重新恢復。今年以來，發改委有意強化企業債償債保障，進一步做實償債措施，要求發行人增加BT協議條款（Build Transfer，即“建設——移交”，指項目經總承包，融資、建設驗收後移交業主，業主向投資方支付總投資加合理回報的過程），將企業債轉變為地方政府直接負債，由地方政府間接承擔還款職責，意在降低債務償付風險。顯然，發改委的基本態度為違約“零容忍”。截至目前企業債存量已經超過2萬億元，根據銀河證券統計，企業債今年的償付規模約為300億元，其高峰2014年出現，當年償付本金約為1000億元。與發改委持同樣觀點的銀監會，也一直對“平臺貸”采取極高的監管標準。根據銀監會內部統計數據顯示，2012年“平臺貸”首個償付高峰來臨，全年到期償還部分約為17.17％，償付金額將達到1.84萬億元。實際上，地方政府2008年、2009年集中投建的項目，多數未完全建成，尚未產生收益，即使部分項目已完工，產生的收益也難以覆蓋債務本息，尤其是公益類項目。面對巨大的債務償付壓力，貸款展期、重組和“借新還舊”，成為化解當前地方政府債務風險的主要手段，這也是去年以來各地方政府采取的主要風險化解行動。所謂貸款展期、重組，就是根據項目建成產生現金流的時間，重新設定貸款期限，一次性修改貸款合同，這一做法得到銀監會支持。“借新還舊”主要以銀行之間“貸款對敲”或“以債還貸”最為常見。“貸款對敲”通常出現在上述“維持類”平臺，即“回收再貸”或者地方政府再用銀行貸款償還銀行貸款，以貸款再融資的，貸款總量不能超過原有貸款額度。“以債還貸”是指包括發行企業債、短融、超短融、中票、非公開定向融資工具等公司類信用債償還到期銀行貸款，這一現象在今年以來的企業債發行中極為常見。以近日完成發行的12銅陵建投債為例，募集資金15億元，其中2.5億元用於償還中信銀行(601998,股吧)和交通銀行(601328,股吧)貸款。一位大型券商固定收益部負責人表示，最近此類用企業債置換銀行貸款的現象極為普遍，地方政府實際用於償還貸款的金額，遠遠超過瞭募集說明書中所稱的額度。隨著銀行間債券市場迅速興起，地方城投公司若遇到貸款償還困難，銀行利用其信用債承銷牌照的便利，轉而為其發行中票、短融或非公開定向融資工具融資等非金融企業債務融資工具。根據公開信息初步統計，今年初至6月14日，共計約50隻地方城投公司發行中期票據，募集資金規模為600億元左右，這一規模占今年以來中期票據發行隻數和規模的約25％。目前非金融企業債務融資工具已逐漸成為地方政府重要的融資渠道，早在2010年前，基本沒有城投公司通過這一渠道融資。企業債是所有公司類信用債產品中，唯一明確要求披露募集資金用途，但是在實際操作過程中，地方政府在募集獲得資金後，並不設立單獨資金運用監管賬戶，承銷商從不參與後續資金使用監控，這使得地方政府可以在一個“盤子裡”控制新上項目的投建節奏。據瞭解，在不少地方，“拆東墻補西墻”現象較為普遍。由於這種貸款重組，商業銀行並不對外披露任何信息，導致外界難以瞭解銀行信貸資產和地方政府債務狀況。在廖強看來，監管當局允許地方政府貸款展期、重組和“借新還舊”尚可理解，但允許銀行不對外披露則是一種“最糟糕的監管容忍”，某種程度上將破壞商業銀行費盡千辛萬苦才初步培育起來的信用文化。監管部門支持下的貸款重組和監管容忍，使得商業銀行暫時擁有一份看起來健康的資產負債表，損失卻依然存在，增加瞭外界對銀行資產質量的擔憂。不過在部分業內人士看來，“以債還貸”的做法也具有一定的積極意義，債券相比貸款，信息透明度更高，對發行人的約束更加嚴格，或許更符合中國的現實情況。“市政債”變革路徑今年初，國傢發改委曾建議財政部，將地方政府債券規模增加至5000億元，但是財政部最終僅在2011年2000億元基礎上增加瞭500億元從近期中央有關部委采取的行動來看，此次投資增速，主要是預算內的項目投放提速，並優先考慮基礎設施、保障房、醫療以及教育等已經規劃的項目和民生項目（相關報道見《財經》2012年第14期“穩增長新局”）。而近日人民銀行宣佈降息，並重申房地產首套房貸款利率最低7折等一系列舉動，似乎預示著實際經濟形勢比外界所知的更為糟糕。許多人擔心，中國經濟增長又回到政府投資拉動的老路，上述發改委權威人士不以為然。不過，在新一輪“穩增長”政策推出後，地方政府舉債確實已重新啟幕，且大有洶湧之勢。2011年，審計署公佈的審計數據顯示，中國地方政府性債務規模為10.7萬億元，雖然這一數據還存在爭議，但決策層和監管部門已明確瞭基本解決思路，即以“時間換空間”。上述發改委高層官員表示，平臺貸“隻收不貸”，以管理地方債務的模式來管理平臺貸的做法並不妥當。他認為中國地方政府債務問題並不可怕，首先規模尚在合理的區間內，同時中國地方政府負債大多進行基礎設施投資建設，而並非像希臘等國，用於國民福利和消費。他建議，在目前國際經濟環境下，中國應進行基礎設施投資建設，甚至可以再快一點，尤其是鐵路、城市地鐵等領域。選擇當前這個節點投資建設有兩個原因，一方面可以規避國際原材料能源需求周期，同時還可以充分利用人口紅利優勢，勞動力價格較為低廉。今年初，國傢發改委曾建議財政部，將地方政府債券規模增加至5000億元，但是財政部最終僅在2011年2000億元基礎上增加瞭500億元。比較各種融資方式，地方政府債券最具優勢，其融資成本最低，發行利率僅次於國債，為企業債和銀行貸款利率的一半左右。5月初，財政部下發《2012年地方政府自行發債試點辦法》通知，相比去年基本沒有突破，試點區域仍為上海市、浙江省、廣東省、深圳市，債券期限由原來的三年期、五年期兩種，增加瞭七年期，償還方式仍為中央財政代為償還。總體來看，財政部作為國務院確定的地方政府債務牽頭負責部委，推進這一試點較為謹慎。比較目前地方政府所有融資渠道，地方政府債券是一種成本最低、最透明的方式。中國人民銀行行長周小川在多個場合呼籲，直接允許地方政府發債對解決地方債務更好些。德意志銀行大中華區首席經濟學傢馬駿領銜的研究團隊，對中國中央政府和地方政府的資產負債表進行瞭研究，認為目前融資平臺和其他地方債務所產生的不良資產可能達到2.5萬億元。上述研究報告建議，可通過四個方面解決：地方政府發債，為平臺提供約6000億元再融資；地方政府出售國有資產籌資6000億元；地方財政收入可拿出6000億元；中央政府轉移支付或減少地方配套比例提供2000億元-3000億元。標準普爾所對中國地方政府信用狀況的研究報告認為，許多地方政府的信用等級可能落在低投資級。若地方政府債券逐漸過渡到“誰舉債、誰償還”發行模式，並逐漸發展成為適合中國國情的“市政債券”，可增進地方政府財政收支和債務的透明性，成為消化巨額地方債務、構建地方政府債務管理體系的有效路徑。在新一輪“穩增長”重任之下，上述構想會否提上議事日程，目前仍充滿不確定性。但地方政府重新大規模舉債可能累積的新風險，亦以引起各方高度重視，避免出現2011年初的城投債風險壓力，是下一步監管和調控必須考慮的重要因素。【作者：《財經》記者 王培成 】
新聞來源http://news.hexun.com/2012-06-25/142811468.html
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